第一章 发展背景分析

第1条             经济社会发展现状

奉节县共辖33个镇乡街道，包括4个街道、18个镇、11个乡行政辖区，面积4098.67平方千米。根据七普数据，2020年，现状全域常住人口74.48万人，城镇人口36.89万人。城区涉及的9街镇常住人口28.19万人，城镇人口26.61万人。

第2条             应急管理发展现状

全县以习近平总书记关于应急管理、安全生产、防灾减灾救灾重要批示指示精神为遵循，坚持“生命至上、安全发展”和“以防为主、防抗救相结合”原则，以应急管理机构改革为契机，构建工作框架，健全体制机制，完善责任体系，强化应急治理，统筹提升防范化解各类安全风险、自然灾害防治能力以及本质安全水平。全县在重大安全风险防范、综合防灾减灾救灾能力、应急救援能力、应急保障能力、社会共治等方面工作取得历史性成效，为筑牢安全底线和全面建成小康社会奠定了基础。

第3条             应急避难场所发展现状

1.全县发展现状。截至2025年10月， 全域应急避难场所共887处，临时避难场所779处，长期避难场所1处，紧急避难场所54处，短期避难场所37处，特殊避难场所16处。一般在1000㎡以上，总占地面积165.6公顷，可容纳总人数351061人。

2.城区发展现状。城区现状应急避难场所总计64处，共有长期避难场所1处，短期避难场所19处，紧急避难场所13处，特殊避难场所7处，临时避难场所24处。总用地面积67.57公顷，有效避难面积30.41公顷，按照七普人口28.2万人计，城区人均有效面积2.53㎡。室内外可容纳避险总人数约12.0万人，约占所需避难人数的42.6%，低于60%的要求。

3.镇村发展现状。村应急避难场所共779处，以临时避难场所为主，占地面积约163.4公顷，有效应急避难面积65.4公顷，可容纳人数约86万人，绝大部分用地面积在1000平方米以上。

第二章 总则

第4条             指导思想

坚持以人民为中心的发展思想，从社会全面进步和发展的角度出发，在总体国家安全观指导下，结合奉节社会经济发展和城市建设的实际情况，统筹发展和安全，打造宜居城市、韧性城市，建立高质量应急避难场所体系，让奉节在灾害面前既能有效防范，又能快速应对。

第5条             规划原则

1.均衡布局，覆盖全域。充分考虑并满足广大市民临灾时快速就近抵达、有序疏散要求，均衡布局、高标准建设覆盖全域和服务全部人口的应急避难场所，提供安全可靠、设施完备的避难避险空间。以救援为主，划定救援道路、应急避难场所用地和与之配套的应急疏散通道，满足安全、快速、有效地应急救援和疏散要求。

2.平灾结合，配套实用。坚持以充分发挥服务功能、综合利用社会资源为根本，统筹考虑多灾兼顾，赋予公园、广场、绿地、学校（操场、体育馆、教室等）、体育场馆等场所应急避难的新功能，在现有设施中增设防灾救灾设施，成为平时美化环境，群众休闲娱乐的好去处，灾害发生时人民群众生命安全的避风港。

3.多规融合，远近结合。坚持规划引领，发挥避难场所规划的前瞻性和落地性。与县国土空间总体规划相衔接，与教育、体育、绿地系统、地下空间等公共设施规划相结合，在不影响原本功能的同时，考虑为市民提供安全、设施配套完备的生活及避难避险空间。规划的远期与近

期目标相结合，分期、分阶段实施，逐步建设、不断完善。

4.实事求是，因地制宜。以安全地、全部地安置市民为主，结合当地现状资源情况，主要考虑已存在的建（构）筑物情况、空地情况、人口密度和安全性等规划应急避难场所，老城区充分利用既有学校教室和宿舍、酒店增加应急避难场所。

第6条             规划依据

1. 《中华人民共和国突发事件应对法》（2007.11.1）
2. 《中华人民共和国城乡规划法》（2019年修正）
3. 《中华人民共和国土地管理法》（2019 年修正）
4. 《中华人民共和国防震减灾法》（2008 年修订）
5. 《城市综合防灾规划标准》（GB/T 51327—2018）
6. 《地震应急避难场所场址及配套设施》（GB 21734－2008）
7. 《城镇应急避难场所通用技术要求》（GB/T 35624—2017）
8. 《防灾避难场所设计规范》（GB 51143—2015）
9. 《城市社区应急避难场所建设标准》（建标180-2017）
10. 《应急避难场所 术语》（GB/T 44012-2024）
11. 《应急避难场所 分级及分类》（GB/T 44013-2024）
12. 《应急避难场所 标志》（GB/T 44014-2024）
13. 《重庆市城乡规划条例》（2019年修改）
14. 《重庆市突发事件应对条例》（2012.7.1）
15. 《关于加快启动应急避难场所建设工作的通知》（渝减办〔2023〕42号）
16. 《重庆市以自然村为单元推进应急避难场所建设指导意见》（渝减办〔2023〕48号）
17. 《重庆市应急避难场所管理办法（试行）》（渝府办发〔2016〕88号）
18. 《重庆市应急避难场所规划建设技术标准和相关要求》（2016年）
19. 《重庆市应急避难场所标志》（DB50/T 335-2009）
20. 《重庆市应急避难场所规划编制导则》（2009年试行）
21. 《重庆市奉节县突发事件总体应急预案》方案（2023年5月）
22. 《重庆市奉节县国土空间总体规划（2021-2035年）》方案（2024年6月）
23. 城市控规、各类专项规划和其它相关规划成果及方案
24. 国家现行城市规划和防灾减灾有关的法律、法规、规范、规程及技术标准
25. 奉节县应急管理局提供的行业发展规划及其它相关资料

第7条             规划范围

为奉节行政辖区全域4098.67平方公里。其中，城区为重点规划范围。

第8条             规划期限

规划基准期为2025年，规划期限为2025-2035年。其中，近期为2025-2030年，远期为2030-2035年。

第三章 城区应急避难需求与资源分析

第9条             灾害事故风险分析

根据突发事件分类，应急防灾突发事件覆盖自然灾害、突发事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件4大类突发事件，本次应急防灾突发公共事件主要包括突发自然灾害、突发事故灾难、突发公共卫生事件和突发社会安全事件，共4类、9种。其中，自然灾害涉及洪水、地质灾害、地震3种，突发事故灾难涉及燃气供应事故、危险化工生产企业事故、烟花爆竹及民爆器材安全生产事故3种，公共卫生事件为突发重大传染病疫情，社会安全事件涉及恐怖袭击事件、重特大火灾事故2种。

第10条         应急避难人口分析

1.全域。到2030年应急避难人口规模73万人，到2035年应急避难人口规模72万人。

2.城区。到2030年应急避难人口规模32万人，到2035年应急避难人口规模37万人。

第11条         城区应急避难资源调查分析

根据奉节县相关部门提供的数据，城区避难资源主要涵盖学校、体育场馆、文旅设施、公园绿地、广场用地、酒店、集贸市场等资源。其中公园绿地94处、广场23处、体育馆13处、文旅设施10处、学校41处、酒店22处，集贸市场9处。总用地面积329.34公顷，有效面积88.71公顷。

第四章 规划目标与指标

第12条         规划目标

1.城区。到2030年人均应急避难场所有效面积不低于2.0平方米/人，综合性应急避难场所可满足城区32万人口的避难需求 ，室内可容纳避难人数不低于室内外可容纳避难人数的20%；到2035年人均应急避难场所有效面积不低于2.5平方米/人，综合性应急避难场所可满足城区37万人口的避难需求，室内可容纳避难人数不低于室内外可容纳避难人数的20%。

2.各乡镇。每个乡镇至少应明确1处乡镇级应急避难场所，到2030年建设有乡镇级应急避难场所的乡镇区、集镇占比达到100%。

3.各自然村。村级应急避难场所以临时安置、过渡转移为主，为“紧急”和“短期”避难场所类。自然村实现每个村不少于1处应急避难场所。到2030年实现以自然村为单元的村级应急避难场全覆盖。

第13条         指标体系

1.应急避难场所分类。应急避难场所分为固定应急避难场所和紧急应急避难场所。其中固定应急避难场所包括长期应急避难场所、短期应急避难场所。

长期应急避难场所：可以安置避难人员15天以上，用于向一定服务范围内应急避难人员提供紧急避险和长时间避难安置及集中救助，并具备体现基本应急避难功能配置的应急设施设备和物资的避难场所。

短期应急避难场所：可以安置避难人员2-14天，用于向一定服务范围内应急避难人员提供紧急避险和短时间避难安置及集中救助，并具备体现基本应急避难功能配置的应急设施设备和物资的避难场所。

紧急应急避难场所：可以安置避难人员1天以内，用于向一定服务范围内应急避难人员提供紧急避险，并具备体现基本应急避难功能配置的应急设施设备和物资的避难场所，也是应急避难人员集合并转移到其他类型避难场所的过渡性场所。

2.应急避难场所服务半径。长期应急避难场所，服务半径5千米，步行70-90分钟可达；短期应急避难场所，服务半径2.5千米，步行30-40分钟可达；紧急应急避难场所，服务半径1千米，步行10-15分钟可达。应急避难场所接纳异地疏散转移来的受灾市民时，不受本服务半径要求限制。

3.应急避难场所人均用地标准。长期应急避难场所，人均有效避难面积室内的不低于3平方米，室外的不低于2平方米；短期应急避难场所，人均有效避难面积室内的不低于2.5平方米，室外的不低于2平方米；紧急应急避难场所，人均有效避难面积室内的不低于2平方米，室外的不低于1.5平方米。

第五章应急避难场所发展布局规划

第14条         分级分类体系

1.应急避难场所分级。奉节规划应急避难场所分为县级应急避难场所、乡镇（街道）级应急避难场所、村（社区）级应急避难场所3级。县级应急避难场所主要包括城镇地区的室内型或室外型、综合性或单一性的中期避难场所和长期避难场所。镇乡（街道）级应急避难场所主要包括城镇和乡村地区的室内型或室外型、综合性的紧急避难场所、短期避难场所和长期避难场所。村（社区）级应急避难场所主要包括乡村地区的室内型或室外型、综合性的紧急避难场所和短期避难场所。

2.应急避难场所分类。按照避难时长、避难种类、人均有效避难面积、服务半径、可容纳避难人数、应急设施设备和物资配置等技术指标及功能属性，分为紧急避难场所、短期避难场所、长期避难场所。按建筑与场地空间类别，分为室内型（含室内室外兼具型）避难场所、室外型避难场所。按总体功能定位，分为综合性避难场所、单一性避难场所。按特定功能需要，设置特定避难场所。

第15条         应急避难场所发展布局

1.城区应急避难场所规划。奉节城区规划应急避难场所82处，其中长期避难场所9个；短期避难场所20个；紧急避难场所53个。总占地面积233.5公顷，室内外有效面积120.1公顷。

2.乡镇应急避难场所规划。每个乡镇至少应明确1处乡镇级应急避难场所，具体位置、有效避难面积在符合上述要求的前提下，在乡镇国土空间总体规划、详细规划编制中予以落实。乡镇级应急避难场所选址按照《城镇应急避难场所通用技术要求》（GB/T 35624—2017）执行。

3.行政村应急避难场所规划。以自然村为单元，以“五有”为基本要求，即有饭吃、有衣穿、有干净水喝、有临时安全住处（包括厕所）、有医疗服务，改造镇乡及村（居）办公用房、村民活动室、学校、福利院、空旷场地等公共场所，指定优质居民点、民宿、农家乐等经营场所，实现每个自然村最少布置1处村级应急避难场所，服务半径不能实现全覆盖的，应增设安置点，能近则近，最大限度满足转移避险需求。具体按照《重庆市以自然村为单元推进应急避难场所建设指导意见》（渝减办〔2023〕48号）执行。

第16条         城区应急避难救援疏散通道体系规划

1.应急避难救援疏散体系。结合应急避难场所空间布局，充分利用城市现有及规划的陆水空综合交通系统，构建陆水空三位一体的生命救援和疏散体系。

2. 陆上应急避难救援通道分类。陆上应急避难救援通道分为对外救援疏散通道和对内救援疏散通道。其中，对外救援疏散通道主要承担城市对外救援及接受外界救援、城市内部跨区域救援及疏散、大型救援疏散车辆及设备通行等需求；对内救援疏散通道包括救援疏散主通道和救援疏散次通道，救援疏散主通道主要连接对外交通枢纽、对外公路以及长期、短期应急避难场所，主要承担受灾人群集体撤离和转运，救援疏散次通道主要连接商住集中区域、居民集结点与紧急应急避难场所，主要承担居民的就近疏散功能。

3.陆上应急避难救援通道布局。对外救援疏散通道利用奉节城区规划的主干路网，救援疏散主通道以城市主干道为主，次干道为辅，串联各管理单元，连接对外交通枢纽、对外公路以及长期、短期应急避难场所；救援疏散次通道以城市支路和步行通道为主，形成“人行道+车行道” 连接居住集中区域、居民集结点与紧急应急避难场所的“绿色生命通道。

4.应急避难救援通道建设要求。与长期应急避难场所相连的救援疏散主通道有效宽度不宜低于15米，避难疏散通道两侧的建筑应能保障疏散通道的安全畅通；与短期应急避难场所相连的救援疏散主通道有效宽度不宜低于7米；与紧急应急避难场所相连的救援疏散次通道有效宽度不宜低于4米。为保证避难疏散通道的有效宽度，道路两侧的建筑高度应按倒塌后废墟不得影响避难疏散通道的有效宽度进行控制。道路两侧的建筑倒塌后废墟影响可通过仿真分析确定；简化计算时，对于救援疏散主通道两侧建筑倒塌后的废墟宽度可按建筑高度的2/3计算，其他情况可按1/2-2/3计算。

5.空中应急避难救援点规划。以奉节应急救援指挥中长期应急避难场所为依托，构建固定+临时的空中救援网络。规划2处固定空中救援点，每处长期应急避难场所内应设置一处临时空中支援救助点，因条件限制无法设置的可因地制宜取消。

6.水上避难救援点规划。利用城区码头及作业区布局水上救援点，构建固定+临时的水上救援网络。

7.应急避难救援通道管理。切实加强避难救援各级通道的交通管理，保持通道的随时畅通。一是建立应急避难救援通道畅通管理部门或常态机制；二是积极建设应急避难救援通道标志系统；三是严厉禁止侵占应急避难救援通道空间；四是加强停车管理，保持通道畅通；五是积极推进智能交通系统技术的应用，并将其融入整处智能管理系统。

第17条         区域协同

强化区域应急救援协同机制，增强区域救援协调联动能力，建立统一的应急指挥体系，加强信息共享与沟通，优化资源调配，加强联动机制。

第六章  应急避难场所设计要求指引

第18条         场地建筑条件

避难场所应优先选择场地地形较平坦、地势较高、有利于排水、空气流通、具备一定基础设施的学校、体育场、公园、绿地、广场、空地等开敞空间和抗灾能力较高的建筑工程。选择在交通便利，有可靠交通连接，易于伤员转运和物资运送的地区。应避开地震断裂带，以及可能发生滑坡、泥石流等危险地段；应避开行洪区、指定的分洪口、洪水期间进洪或退洪主流区和山洪威胁区；应避开高压线走廊区域、周围建（构）筑物倒塌影响范围；应避开易燃、易爆、有毒危险物品存放点、严重污染源以及其他易发生次生灾害的区域；用于应急避难的建 （构）筑物及周边配套设施，应达到《防灾避难场所设计规范（2021年版）》（GB 51143-2015）规定的抗震设防要求。

第19条         功能分区

根据应急避难场所功能、规模、容纳人数合理规划指挥区、物资储备区、医疗救助区、篷宿区、供水区、供电设施区、消防设施区、通讯设施区、垃圾处理区和厕所区等功能区，满足不同人群的需求。确保各功能区之间能够相互协调配合，同时避免相互干扰和交叉污染。

第20条         应急设施设备和物资配置

1.长期应急避难场所。满足应急集散、指挥管理、医疗救治、物资储备、清洁盥洗、垃圾储运、应急停车、应急供电、应急供水、应急消防、应急通风、应急供暖、应急通道、抢修抢建、无障碍、标志标识、应急宿住、防疫隔离、餐饮服务、应急排污、安全保卫、文体活动、临时教学、公共服务、直升机起降等功能需要，因地制宜适当增减应急设施设备和物资。

2.短期应急避难场所。满足应急集散、指挥管理、医疗救治、物资储备、清洁盥洗、垃圾储运、应急停车、应急供电、应急供水、应急消防、应急通风、应急供暖、应急通道、抢修抢建、无障碍、标志标识、应急宿住、防疫隔离、餐饮服务、应急排污、安全保卫等功能需要，因地制宜适当增减应急设施设备和物资。

3.紧急应急避难场所。满足应急集散、指挥管理、医疗救治、物资储备、清洁盥洗、垃圾储运、应急停车、应急供电、应急供水、应急消防、应急通风、应急供暖、应急通道、抢修抢建、无障碍、标志标识等功能需要，因地制宜适当增减应急设施设备和物资。

第21条         标识系统

应急避难场所标志牌应按照《应急避难场所 标志》（GB/T 44014-2024）中确定的图形符号、标志型式、标志尺寸制作和安装。

第22条         信息系统

建立奉节县应急避难场所资源统筹管理调度机制，统一使用统建的应急避难场所信息系统，增强应急避难场所信息系统视频监控和动态感知等实战化、智能化功能。构建应急避难疏散数字化平台框架，为应急避难疏散提供管理决策支持。

第七章近期实施规划

第23条         城区近期建设要求

近期规划新增、现状提升应急避难场所71处。其中，长期避难场所9处、短期避难场所13处、紧急避难场所49处。

第八章保障措施

第24条         组织保障

切实提高对突发事件的认识，加强对突发事件防灾应急避难工作的领导，是保障本规划实施的关键措施积极推进法治化进程，加强公共安全法治建设工作，从法治上保障本规划的实施。

1.组织实施。本规划由奉节县应急管理局统筹协调建设，应急避难场所管理单位的行政或行业主管部门负责具体实施。

2.规划管理。县规划自然资源局应将规划应急避难场所有关内容纳入国土空间规划，明确应急避难场所的名称、时长类型、有效避难面积、配套设施要求等内容。详细规划编制过程中，在满足第十三条应急避难场所人均用地标准、各类应急避难场所有效避难面积总量的前提下，可对各规划应急避难场所位置、范围、有效避难面积等进行优化，各类应急避难场所有效避难面积总量确因场地受限无法满足时应在其他区域补足。

3.建设与维护。涉及地质灾害隐患点及其影响区的规划新增应急避难场所，建设中须同步开展地质灾害危险性区域的整治工程，治理工程与主体工程同步设计、同步施工、同步验收，治理工程未验收合格的主体工程不得投入使用。应急避难场所的管理单位或业主单位负责场所的具体建设与日常维护，医疗、供水、通信、供电、市政等部门积极配合承担建设与维护工作。应急避难场所在建设完成并投入运营后，每半年至少组织开展1次应急设施设备综合性检查，发现问题及时处理并报告，建立相关台账。

4.物资储备。奉节县应急管理局负责县级救灾物资的收储、轮换和日常管理，根据需要下达动用指令。奉节县商务委员会负责建立健全生活必需品供应应急机制，按权限负责重要商品储备管理和市场调控工作。奉节县发展和改革委员会负责粮食应急调控。

5.监督检查。本规划的执行及相关应急避难场所的建设、维护情况由奉节县人大负责监督。

6.启用评估。应急避难场所启用前应进行应急评估，应评估其功能及设施的适用性，确定应紧急恢复的内容、要求、时序以及需紧急引入的配套设施、设备与物资，完善启用方案，受灾害损毁的应急避难场所应恢复后方可投入使用，无法恢复的不得使用。

7.教育宣传。奉节县各级政府机关、社会团体、企事业单位和社区管理部门应加强应急法律法规和预防、避险、自救与互救等常识的宣传教育。并由奉节县应急管理局协调相关部门、乡镇街道开展应急演练工作，模拟灾害发生场景，不断提高奉节城市应对公共突发事件的综合能力。

第25条         资金保障

长期和短期应急避难场所所需改造资金纳入奉节政府财政安排支出。县财政局负责应急避难场所建设的经费保障工作，在进行项目资金安排时，应按照本规划优先安排每年的应急避难场所建设经费。紧急应急避难场所由场所所属镇乡街道财政统一安排资金进行建设。

第26条         社会参与

通过多种形式的防灾知识宣传教育和市民应急技能训练，提高市民的防灾意识和防灾能力，鼓励公众参与，加强社会监督，开展相关培训和定期演练工作，不断提高市民应对突发公共事件的自救互救和逃生疏散能力。